Op 22 mei jl. is in de Verenigde Naties in Genève de concepttekst van het wereldwijde kernwapenverbod bekend gemaakt[1]. Hierin staat dat het verboden wordt om kernwapens te maken, te gebruiken en in het bezit te hebben. De opzet voor het verdrag is het resultaat van onderhandelingen tussen 132 landen die in maart dit jaar plaatsvonden.[2] Op 15 juni 2017 komt deze ruime meerderheid weer bijeen in VN-verband in New York om over de definitieve tekst van het verdrag te gaan onderhandelen. Nederland deed mee aan de eerste ronde, zoals de Kamer op 23 april 2016 heeft verzocht in de motie Sjoerdsma c.s., mede ingediend door Servaes (PvdA) en Van Bommel (SP) en gesteund door ChristenUnie, GroenLinks, Partij voor de Dieren, Groep Kuzu/Öztürk en Klein.[3] Hierin is de regering opgeroepen ‘inhoudelijk deel te nemen, zonder daarbij vooruit te lopen op een oordeel over het eindresultaat, aan internationale besprekingen over een verdrag voor een verbod op nucleaire wapens’.
Van 15 juni tot 7 juli vindt in New York de tweede en laatste onderhandelingsronde plaats waarin het conceptverdrag wordt besproken. Twee derde van de wereld staat klaar om zich in te zetten voor een definitieve krachtige tekst. Een internationaal verdrag dat kernwapens verbiedt brengt een kernwapenvrije wereld een stapje dichterbij. De Kamer heeft het afgelopen jaar herhaaldelijk haar steun voor het wereldwijde kernwapenverbod uitgesproken.[4] PAX verwelkomt het concept verbodsverdrag en roept de regering op in deze tweede ronde onderhandelingen een constructieve en leidende rol op zich te nemen, zoals zij ook bij eerdere verbodsverdragen heeft gedaan.[5] PAX roept de regering op zich in te zetten voor een sterke verdragstekst en actief naar manieren te zoeken om het toekomstige verdrag te kunnen onderschrijven.
In deze policy brief wordt een blik geworpen op de eerste kaders van het kernwapenverbod: wat is de internationale impact en wat zijn de nationale gevolgen van implementatie van het verbod, zoals nu in concept is voorgesteld?
Nieuwe internationale norm voor kernwapenstaten en niet-kernwapenstaten
Wanneer overeenstemming over dit verdrag is bereikt, zullen alle drie soorten massavernietigingswapens verboden zijn. Het zal het internationaal recht en het internationaal humanitair recht versterken, omdat het verdrag geworteld is in het brede begrip dat álle wapens die het humanitair recht schenden verboden moeten worden. De belangrijkste elementen van het verbod op kernwapens worden duidelijk genoemd in Artikel 1 (paragraaf 1 en 2) van het conceptverdrag. Net als in andere verbodsverdragen zal dit verdrag het maken, hebben en gebruiken van kernwapens onder alle omstandigheden verbieden.
Samen met vele andere delegaties pleitte de Nederlandse delegatie in de eerste ronde onderhandelingen ervoor dat een nieuw juridisch instrument zich goed moet verhouden tot andere internationale verdragen en specifiek tot het Non-Proliferatieverdrag (NPV). Dat het NPV de hoeksteen van het internationale non-proliferatie regime is wordt expliciet in het verdrag benoemd. Zowel het NPV als het concept-verbodsverdrag komen voort uit de wens te voorkomen dat de wereld ooit weer geconfronteerd zal worden met de catastrofale consequenties van de inzet van kernwapens.
Wat daarnaast ten grondslag ligt aan de totstandkoming van het kernwapenverbod is de overtuiging dat het veranderen van de juridische status met betrekking tot kernwapens een belangrijke impact zal hebben op de landen die er nog steeds voor kiezen om kernwapens wel in veiligheid strategieën of -doctrines op te nemen, zelfs als zij zich niet aansluiten bij het verbod. Het stelt elke mogelijke verdediging waarom sommige staten nog legitiem kernwapens mogen bezitten ter discussie, inclusief het aanmoedigen hiervan, aansporen tot of assisteren door andere landen. Er wordt nu met angst en schrik gekeken naar landen als Noord Korea; het kernwapenverbod zal duidelijk de norm vastleggen dat geen enkel land het recht heeft om miljoenen burgers te bedreigen met een nucleaire aanval.
Nederland en het kernwapenverbod: multi- en bilaterale afspraken
Het conceptverdrag verbiedt het gebruik van kernwapens ten alle tijden en onder alle omstandigheden. Ook het aanmoedigen van, aansporen tot of assisteren bij het gebruiken van kernwapens is verboden vanwege de catastrofale humanitaire gevolgen. Als Nederland het kernwapenverbod steunt, zou het betekenen dat Nederland bij de Amerikaanse regering kenbaar maakt ‘niet langer te hechten aan de bescherming van het Europese vasteland door middel van de aanwezigheid van Amerikaanse kernwapens’, iets waartoe de Kamer al opriep in 2010.[6] In 2013 en 2014 riepen de aangenomen motie Van Dijk (SP)dat de ‘vervanger van de F-16 geen nucleaire taak mag hebben’[7] en de motie Sjoerdsma (D66) op om ‘in NAVO-verband te pleiten voor de beëindiging van de Nederlandse kernwapentaak’.[8] In 2016 riep de Kamer op in de motie Voordewind (ChristenUnie) om ‘in overleg met Amerika te werken aan het gefaseerd afstoten van de Nederlandse kernwapentaak’.[9]
Ondertekening van het verdrag zou concreet betekenen dat Nederland met de VS om de tafel zal moeten zitten om de bilaterale afspraken over de stationering van Amerikaanse kernwapens in Nederland en de nucleaire taak van de Nederlandse luchtmacht te beëindigen. Nederlandse steun voor het kernwapenverbod betekent niet dat Nederland geen lid meer kan zijn van militaire allianties waar staten met kernwapens onderdeel van zijn.[10]
Overdracht van kernwapens of controle over kernwapens
Het kernwapenverdrag versterkt de hoofdgedachte van het NPV door het verbieden van de overdracht of ontvangst van kernwapens of nucleaire explosieven. Net als het NPV verplicht ook het kernwapenverbod deelnemende staten expliciet om “Geen overdracht te ontvangen van geen enkele overdrager van kernwapens of nucleaire explosieven, of om directe of indirecte controle te hebben over dergelijke wapens of explosieven”. Daarom zou het voor NPV-lidstaten geen enkel probleem moeten zijn om het verdrag te ondertekenen.
Er bestaan al decennialang vragen over mogelijke schendingen door de NAVO van dit artikel, vooral met betrekking tot de “forward deployment” van Amerikaanse kernwapens op het grondgebied van (momenteel) vijf NAVO-lidstaten en het trainen van militairen om deze wapens te gebruiken. De strikte interpretatie hiervan betekent dat de VS handelt in strijd met Artikel 1 van het NPV door de controle over kernwapens deels over te dragen, en dat de ontvanger van de kernwapens het NPV schendt. De herzieningsconferentie van het NPV is in 1985 overeengekomen dat het verdrag “onder alle omstandigheden” van kracht zal blijven, met als doel om het delen van kernwapens door NAVO-leden te stoppen. Deze gedachte is ook terug te vinden in de algemene verplichtingen (‘general obligations’) zoals opgenomen in de concepttekst van het kernwapenverbod (artikel 1, paragraaf 1).
Stationeren, installeren, inzet
Nieuw in dit verdrag zijn de passages die het stationeren, installeren en inzetten van een kernwapen op het grondgebied van verdragsstaten of het plaatsen van een kernwapen onder jurisdictie of controle van een derde staat verbieden. Hierdoor zal het kernwapenverbod een duidelijk gevolg hebben voor landen waar kernwapens zijn gestationeerd en de infrastructuur die deze landen onderhouden om de bijbehorende taken uit te voeren. Het verbod vereist dat de ongeveer 180 tactische kernwapens (B61-kernbommen) terug gaan naar de VS. Hierdoor kan ook de beveiliging worden verminderd op de militaire bases in Europa waar deze kernwapens zich bevinden. De faciliteiten die momenteel geschikt moeten zijn voor hun kernwapentaak, zullen deze functie verliezen.
In bepaalde situaties zullen aanvullende bilaterale onderhandelingen nodig zijn, bijvoorbeeld de Status of Forces-akkoorden (SOFA’s)[11], afspraken tussen het ene en het andere land dat strijdkrachten in dat land wil stationeren of de “Agreements for Cooperation for Mutual Defense Purposes”[12], die gerelateerd zijn aan de regelingen voor inzet en overdracht. Afgaande op de concepttekst lijkt het onwaarschijnlijk dat een kernwapenverbod staten verplicht om hun gevechtsvliegtuigen met een nucleaire taak op te geven, zolang deze vliegtuigen ook geschikt zijn voor conventionele missies.
Assistentie
Voor NAVO-lidstaten als Nederland zullen snel vragen ontstaan over assistentie (zie Artikel 1f en 1g van het conceptverdrag): Kunnen ondertekenaars van het verdrag wel lid blijven van de NAVO? Zullen zij bilaterale veiligheidsovereenkomsten moeten heronderhandelen? Wat zal er gebeuren met de SOFA overeenkomsten? Kunnen NAVO-lidstaten de ‘Nuclear Planning Group’ blijven bezoeken? Een aantal van deze vragen kan met ‘ja’ worden beantwoord. Wanneer je instemt om het aansporen tot gebruik van kernwapens voor iedereen te verbieden, dan kan je geen overeenkomst met iemand hebben die namens jou kernwapens kan gebruiken. Wanneer je instemt dat kernwapens niet gebruikt mogen worden, dan moet hulp bij gebruik van kernwapens ook verboden worden, inclusief het tactisch plannen. Dit verhindert de NAVO er niet van om zich aan te passen en een nieuw verdedigingsbeleid in te voeren wat niet gebaseerd is op kernwapens.[13]
Financiering
Staten kunnen geen wapens elimineren die zij niet bezitten, maar er is altijd een manier om een norm uit te dragen. Een van de manieren is om een verbod in te stellen op het financieren van verboden handelingen, waarmee de impact van het verbod enorm wordt vergroot.[14] Hoewel een verbod op financiering niet expliciet genoemd is in het conceptverdrag, heeft de eerste onderhandelingsronde een algemeen begrip opgeleverd dat een verbod op assistentie ook van toepassing is op financiële assistentie voor betrokkenen bij verboden handelingen. De tweede ronde onderhandelingen is een nieuwe kans om te pleiten dat een verbod op het investeren in kernwapenproducenten expliciet benoemd zou moeten worden in het verdrag, als onderdeel van het verbod op assisteren.
Gezamenlijke operaties
Het conceptverdrag bevat geen passages die gevolgen kunnen hebben voor de gezamenlijke militaire operaties van de NAVO, zolang kernwapens geen onderdeel van deze operaties zijn. Er is in het verdrag geen verbod op actieve betrokkenheid in bilaterale of multilaterale veiligheidsregelingen, inclusief militaire bondgenootschappen. Het verdrag verbiedt echter wel het aanmoedigen van, aansporen tot of assisteren bij verboden handelingen en daarmee ook deelname aan bepaalde NAVO oefeningen, zoals de jaarlijkse nucleaire oefening ‘Steadfast Noon’. Er bestaat in een aantal NAVO lidstaten al nationaal beleid dat deelname aan de kernwapen activiteiten van het bondgenootschap beperkt, zonder dat het deze lidstaten ervan weerhoudt om een algemene bijdrage aan het bondgenootschap te leveren. Onder de bondgenoten bevinden zich landen die een nationaal verbod op kernwapens hebben, zoals IJsland en Litouwen. Denemarken, Noorwegen en Spanje laten geen kernwapens op hun bodem toe in vredestijd. IJsland, Denemarken en Noorwegen hebben bovendien hun havens gesloten voor marineschepen die geschikt zijn om kernwapens te dragen.
Nuclear Planning Group
Het ondertekenen van het toekomstige verdrag betekent niet dat deze lidstaten de NAVO Nuclear Planning Group moeten verlaten. Deze groep is opgezet om een raadgevend proces te creëren rond de nucleaire doctrine van het bondgenootschap. Het is inmiddels veranderd in een groep die de Ministers van Defensie adviseert over nucleaire zaken. Daarom is het, in de context van het kernwapenverbod, nuttig wanneer sommige lidstaten die het maken, hebben en gebruiken van kernwapens hebben verboden, lid blijven van deze groep en andere leden adviseren over een overgang naar minder afhankelijkheid van verdediging door middel van kernwapens.
Nuclear sharing
Momenteel beschrijft de NAVO zichzelf als een nucleair bondgenootschap, terwijl tegelijkertijd alle leden zichzelf hebben verplicht te onderhandelen over nucleaire ontwapening.[15] Het NAVO-bondgenootschap heeft overeenstemming bereikt over het doel van een kernwapenvrije wereld[16] en moet zich er daarom op voorbereiden dat het op een dag een kernwapenvrij bondgenootschap zal zijn. Voor de niet-kernwapenstaten binnen de NAVO heeft het kernwapenverbod implicaties, hoewel de meeste lidstaten kunnen volstaan met kleine aanpassingen aan de bilaterale overeenkomst tussen de VS en NAVO landen die onderdeel zijn van de nuclear sharing-strategie van de NAVO.
De gevolgen van het verdrag zijn het grootst voor de vijf NAVO landen waar Amerikaanse kernwapens gestationeerd zijn, omdat zij moeten zorgdragen voor het (overleg met de VS over het) verwijderen van de wapens en het herinrichten van infrastructuur en personeel. NAVO-lidstaten kunnen en zullen altijd meningsverschillen blijven hebben over welke wapens acceptabel zijn en welke niet, zonder dat hun inzet en toewijding aan het bondgenootschap ter discussie staat. Het is belangrijk om te onthouden dat het NAVO-bondgenootschap een uitzonderlijk vermogen heeft zich aan te passen en in stand te blijven. De VS heeft bijvoorbeeld haar kernwapens al verwijderd uit VK, Griekenland en Canada. De betrouwbaarheid van Nederland als goede NAVO partner zal dan ook niet geschaad worden door het steunen van een verbod op kernwapens. Steun betekent nadrukkelijk niet dat Nederland geen lid zou kunnen zijn van militaire allianties waar staten met kernwapens onderdeel van zijn.
Conclusie
Hoewel het omarmen van een kernwapenverbod een uitdaging zal vormen voor NAVO-land Nederland, is steun voor het verbod wel degelijk mogelijk. Bovendien ligt het in het verlengde van de wens van Nederland om te komen tot een wereld zonder kernwapens, met het kernwapenverbod als een onmiskenbare stap op weg hiernaartoe. Op 15 juni a.s. worden de onderhandelingen over het verbod hervat en moeten alle landen kiezen aan welke kant van de geschiedenis ze willen staan. De deelname van Nederland aan de eerste ronde werd door de aanwezige landen zeer gewaardeerd. Het is nu aan de regering om deze lijn vast te houden. Door actieve en constructieve deelname aan de onderhandelingen over de definitieve tekst van het verbod kan Nederland laten zien zowel in woord als in daad klaar te zijn voor een wereld zonder kernwapens. Nederland toonde bij eerdere onderhandelingen over ontwapeningsverdragen moreel leiderschap. Het verbieden van investeringen in clustermunitie leidde tot veel respect voor de vooruitstrevendheid van de Nederlandse regering. Het expliciet benoemen van een verbod op het investeren in kernwapens als onderdeel van het verbod op assisteren zal dit leiderschap versterken. Nederland toonde ook leiderschap bij het succesvol voorzitten van de net afgeronde voorbereidingsconferentie van het NPV. Een verklaring van Nederland tijdens de tweede onderhandelingsronde, waarin de intentie wordt uitgesproken om het toekomstige verdrag (spoedig) te willen ondertekenen zal verder bijdragen aan het leiderschap van Nederland op dit belangrijke thema.
Download hier de policy brief over de concepttekst van het kernwapenverbod