De voorbereidende bijeenkomst voor de Herzieningsconferentie van het Nucleaire Non-ProliferatieVerdrag (NPV) in 2020 sloot af met een aantal aanbevelingen voor de Herzieningsconferentie. Deze aanbevelingen konden helaas niet op consensus rekenen van alle aanwezige staten. In plaats hiervan waren er staten die probeerden eerder overeengekomen teksten op het gebied van nucleaire ontwapening, de humanitaire consequenties van het gebruik van kernwapens en het Additional Protocol af te zwakken. Er was wel meer aandacht voor het groeiende risico van nucleaire wapens en gender.
Over de bijeenkomst
Van 27 april t/m 10 mei 2019 kwamen staten bij elkaar in het gebouw van de VN in New York voor de derde voorbereidende bijeenkomst (PrepCom) voor de Herzieningsconferentie van het NPV in 2020. De Herzieningsconferentie zal volgend jaar plaatsvinden van 27 april t/m 22 mei in New York en zal voorgezeten worden door Ambassadeur Grossi van Argentinië.
De Herzieningsconferentie in 2020 zal de vijftigste verjaardag markeren van de inwerkingtreding van het Verdrag. Bovendien is het dan 25 jaar geleden dat het Verdrag voor onbepaalde tijd werd verlengd. Het Verdrag staat echter onder druk omdat de kernwapenstaten hun plicht tot onderhandeling over nucleaire ontwapening nog altijd niet zijn nagekomen.
Aanbevelingen voor de Herzieningsconferentie
De PrepCom van 2019 bleek niet in staat om consensus te bereiken over een pakket van aanbevelingen voor de Herzieningsconferentie in 2020. Het document met aanbevelingen dat door de voorzitter was opgesteld en gepubliceerd als working paper kon op steun van de meerderheid van de aanwezige landen rekenen. De belangrijkste punten waarop verdeeldheid bestond, waren de noodzaak tot implementatie van het verdrag, de oproepen aan erkende kernwapenstaten voor actie op het gebied van nucleaire ontwapening, de humanitaire consequenties van kernwapens, het belang van grotere genderdiversiteit en het versterken van Safeguards standaarden. Een tiental landen uitte hun onvrede over het definitieve document van de voorzitter, ondanks dat taal op het gebied van risk reduction en transparantie – ten opzichte van de eerste versie van het document – sterk verbeterd was. De meerderheid van de aanwezige landen liet echter weten de tekst een goede afspiegeling te vinden van de gevoerde discussie en in het document een goede basis te zien voor de Herzieningsconferentie in 2020.
China was teleurgesteld dat, ondanks hun aandringen, de zin “a nuclear war can never be won and must never be fought” niet terugkwam in de aanbevelingen, omdat de andere kernwapenstaten hier niet akkoord mee wilden gaan. De Amerikaanse president Reagan sprak deze zelfde erkenning, dat een kernoorlog een heilloze weg is, voor het eerst uit in 1983. Het feit dat de VS en Rusland nu niet langer bereid zijn dit te herbevestigen, is een zeer verontrustende ontwikkeling.
De rol van Nederland
Nederland was in 2017 de voorzitter van de eerste PrepCom in deze herzieningscyclus. Dat brengt met zich mee dat Nederland bepaalde verantwoordelijkheden heeft tijdens de rest van deze cyclus, zoals het voorzitten van een van de hoofdcommissies tijdens de Herzieningsconferentie in 2020. In deze rol heeft de Nederlandse delegatie samen met de voorzitter van de PrepCom van 2018 (Polen) een samenvattend working paper opgesteld met daarin ter overweging enkele aanbevelingen voor de aankomende Herzieningsconferentie. Dit document gaat in op alle drie die pijlers van het Verdrag, namelijk ontwapening, non-proliferatie en het vreedzaam gebruik van nucleaire technologie, maar gaat ook in op risk reduction, transparantie, verificatie en gender.
Tijdens de bijeenkomst riep de Nederlandse delegatie de VS en Rusland op om leiderschap te tonen op het gebied van ontwapening.[1] Daarnaast zei Ambassadeur Van Deelen dat de afspraken gemaakt in het 2010 Action Plan en tijdens eerdere Herzieningsconferenties geldig blijven en als uitgangsbasis moet dienen. Het is inderdaad belangrijk dat de afspraken in 2010 worden nagekomen. Daarom is het des te opmerkelijker dat Nederland namens de NAVO-bondgenoten het kernwapenbeleid van de NAVO verdedigde toen verschillende delegaties vragen opwierpen over of dit beleid wel in lijn is met de letter en geest van het NPV.
Nederlandse publiceerde tevens een transparantierapport over haar eigen inspanningen om volledige implementatie van de drie pijlers van het Verdrag te bewerkstellingen.[2] Het rapport is gebaseerd op het plan zoals geschetst in de Kamerbrief van 21 juni 2018 en refereert onder andere aan het belang van het voorstel voor een Splijtstofverdrag[3] en het Alomvattend Kernstopverdrag[4]. Het gaat echter niet in op de rol van kernwapens in de Nederlandse veiligheidsstrategie en erkent bovendien niet dat de rol van kernwapens binnen de NAVO is toegenomen, zoals de Kamerbrief wel degelijk illustreert.
Op 11 Juni zal Nederland deel nemen aan een ministeriële bijeenkomst in Stockholm om samen met verschillende andere landen te praten over nucleaire ontwapening, het NPV en hoe de Herzieningsconferentie in 2020 tot een succes te maken.
Ontwapening
Vele staten, waaronder Nederland, hebben de VS en Rusland opgeroepen om gesprekken te starten voor de volgende ronde van wapenreducerende maatregelen (een vervolg van het START-verdrag) en om een verlenging van de New Strategic Arms Reduction Treaty (New START) te overwegen. De meerderheid van de staten riepen op tot aantoonbare voortgang in de implementatie van de overeenkomsten uit 2010, hoewel er ook enkele staten waren die suggereerden om deze stappen op te breken in nog kleinere stapjes. De Verenigde Staten herhaalde tijdens de bijeenkomst zijn initiatief ‘’to Create the Environment for Nuclear Disarmament” en benadrukte de dat de huidige veiligheidssituatie het erg lastig maakt om resultaten te boeken.
Er werd ook gerefereerd aan het VN-Kernwapenverbod. De meerderheid van de delegaties herbevestigde dat dit verdrag een aanvulling is op het NPV en dat het een effectieve maatregel is om de verplichting tot onderhandelingen over nucleaire ontwapening onder Artikel VI van het NPV na te komen. Het working paper van de voorzitter erkende “the need for a legally-binding norm to prohibit nuclear weapons in order to achieve and maintain a world without nuclear weapons,” en signaleerde “the support of many states for the Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons and its complementarity with the NPT.”
Humanitaire consequenties
Het NPV is gebaseerd op de erkenning van de “devastation that would be visited upon all mankind by a nuclear war and the consequent need to make every effort to avert the danger of such a war.”[5] In het aangenomen gezamenlijke document van de Herzieningsconferentie in 2010 werden zorgen geuit over de catastrofale humanitaire consequenties van elk gebruik van nucleaire wapen.[6]
Zeer zorgelijk is dat de kernwapenstaten en hun bondgenoten dit tijdens deze PrepCom weigerden opnieuw te erkennen. Uiteindelijk heeft de voorzitter dit opgelost door in zijn document met aanbevelingen een brug te bouwen tussen de vijftig jaar oude preambule van het NPV en de uitkomsten uit 2010.
Additional Protocol
Er is een verschil van mening onder NPV lidstaten over hoe verder te gaan met het Additional Protocol. Het Additional Protocol is een vernieuwd type overeenkomst tussen het Internationaal Atoomenergieagentschap (IAEA) en lidstaten. Het gaat verder dan het Comprehensive Safeguards Agreement en het moet voorkomen dat civiel bestemd nucleair materiaal wordt ingezet voor militaire doeleinden. Op dit moment hebben 134 staten een overeenkomst met het IAEA over een Additional protocol. Echter, zijn er sommige niet-kernwapenstaten die geen extra regels willen accepteren totdat er aantoonbare voorderingen worden gemaakt door de kernwapenstaten omtrent hun ontwapeningsverplichtingen. Andere staten geloven dat het Additional Protocol de standaard is waarop alle non-proliferatie verificatie zou moeten worden gebaseerd. In de aanbevelingen van de voorzitter wordt ingegaan op het belang van het Additional Protocol en worden staten eraan herinnert dat “once in force, the additional protocol is a legal obligation.” Echter, het document laat na om eerder overeengekomen taal op te nemen die het Additional Protocol ziet als de “enhanced verification standard’’.
Midden-Oosten
In 1995 is er een resolutie aangenomen die alle staten in het Midden-Oosten oproept te werken aan een zone zonder kernwapens en andere massavernietigingswapens. In 2010, is overeengekomen dat de VS, het VK en Rusland samen met de VN Secretaris-Generaal zullen werken aan het opzetten van een conferentie met alle staten in de regio om hier verder over te discussiëren. Tijdens de PrepCom van dit jaar werd aangekondigd dat deze conferentie in 2019 gehouden zal worden. De Secretaris-Generaal van de VN heeft voorgesteld om deze bijeenkomst van 18 t/m 22 november 2019 te houden en Jordanië heeft aangeboden om als voorzitter op te treden. Rusland heeft al laten weten dat het deel zal nemen aan deze bijeenkomst, terwijl de VS juist heeft gezegd de conferentie te boycotten, omdat het van mening is dat er eerst vrede in het Midden-Oosten moet zijn en dat alle staten het bestaan van Israël moeten erkennen, voordat over een massavernietigingsvrije zone kan worden onderhandeld. Het VK heeft nog niet laten weten of het van plan is om deel te nemen. Dialoog tussen de verschillende staten is goed en derhalve zou het goed zijn als de conferentie plaats zou vinden.
Er kon tijdens de 2019 PrepCom geen consensus worden bereikt over hoe te reageren op het Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA), nadat verscheidene staten weigerden om alleen Iran en niet de VS op te roepen om de overeenkomst te blijven implementeren. De aanbevelingen van de voorzitter tekenden een sterke steun op voor het verder werken aan de implementatie van de overeenkomst en refereerde aan de VN Veiligheidsraad resolutie 2231. Deze resolutie roept alle staten op om de verplichtingen zoals die zijn overeengekomen in de JCPOA te respecteren. Het is van belang dat de VS zich weer gaat houden aan de afspraken in de overeenkomst en dat Iran zich eraan blijft houden. Dit is belangrijk, omdat het JCPOA succesvol is gebleken in het voorkomen van verdere ontwikkeling van het Iraanse nucleaire programma. De EU speelt een belangrijke rol in de pogingen om de overeenkomst te redden en Nederland moet samen met haar EU-bondgenoten de deal blijven steunen.
Gender
Deze Herzieningscyclus is de eerste waarin gender issues expliciet worden geadresseerd. Het working paper van de voorzitter adresseert niet alleen het belang van de gelijke participatie van mannen en vrouwen, maar spoort staten ook aan om genderdiversiteit binnen hun delegaties te bevorderen, onder andere met behulp van sponsorprogramma’s zoals overeengekomen in VN veiligheidsresolutie 1325. Het document erkent ook de disproportionele impact van ioniserende straling op vrouwen en meisjes. Het is zeer belangrijk dat dit ook in 2020 wordt erkend. Nederland kan daar positief aan bijdragen, net als het in meerdere internationale fora een leidende rol op dit onderwerp speelt. t
Conclusie
De Herzieningsconferentie in 2020 zal geen eenvoudig proces zijn. Er is nauwelijks voortgang geboekt op de in 2010 afgesproken acties en in plaats hiervan worden de ontwapeningsverplichtingen ondermijnd door de retoriek van de kernwapenstaten. Tegelijkertijd is er een nieuwe dynamiek van democratisering merkbaar. Voorheen probeerden vele staten de kernwapenstaten te vleien om ze zo te proberen te verleiden echte stappen richting ontwapening te zetten, maar dat is niet langer het geval. Er heeft een verschuiving in de zaal plaatsgevonden die uiting geeft aan het gebrek aan vertrouwen en het gebrek aan overtuiging dat de kernwapenstaten ooit hun beloftes zullen nakomen. Deze overtuiging wordt gesterkt door het opzeggen van het INF-verdrag, de terugtrekking uit het JCPOA, de vergaande moderniseringsplannen van alle kernwapenstaten en het toenemende risico dat nucleaire wapens ingezet zullen worden. De meeste niet-kernwapenstaten hebben laten zien niet bereid te zijn alles op te geven om een zwakke consensus te bereiken en houden vast aan de verplichtingen die in 2010 zijn afgesproken.
Er blijft echter een handvol staten die de huidige status quo blijven verdedigen. De bondgenoten van de kernwapenstaten, staten die vasthouden aan nucleaire wapens in hun veiligheidsstrategieën en doctrines, verdedigen het beleid en de acties van kernwapenstaten. Zij dragen daarmee bij aan het vergroten van het risico dat nucleaire wapens, bewust of per ongeluk, in de nabije toekomst ingezet zullen worden.
Vooruitblikkend op de Herzieningsconferentie van volgend jaar is het belangrijk om de feiten voor ogen te houden. Het is een feit dat ieder gebruik van nucleaire wapens zal leiden tot catastrofale humanitaire gevolgen. Het is zeer omstreden of nucleaire afschrikking een effectieve veiligheidsstrategie is. Het is een feit dat de kans dat kernwapens gebruikt zullen worden, groter is dan nul. Het is zeer onwaarschijnlijk dat de inzet van nucleaire wapens, bewust of per ongeluk, voor altijd voorkomen kan worden. De enige manier waarop voorkomen kan worden dat kernwapens worden gebruikt en honderdduizenden slachtoffers zullen veroorzaken, is door de ontwapening van alle kernwapenarsenalen.
[1] Statement gegeven door H.E. Marjolijn van Deelen, Ambassadeur voor het Verdrag inzake de Non-proliferatie van nucleaire wapens, 2 May 2019, http://statements.unmeetings.org/media2/21491948/netherlands-new.pdf
[2] ‘’ Implementation of the action plan of the 2010 Review Conference of the Parties to the Treaty on the Non Proliferation of Nuclear Weapons and previous Review Conference outcomes’’, 15 March 2019, https://undocs.org/NPT/CONF.2020/PC.III/2
[3] Fissile Materials Cutoff Treaty (FMCT)
[4] Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty (CTBT)
[5] Preamble, The Treaty On The Non-Proliferation Of Nuclear Weapons
[6] 2010 Review Conference of the Parties to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, Final Document, Volume I, Conclusions and Recommendations 1.A.v. [NPT/CONF.2010/50 (Vol. I)*], https://undocs.org/NPT/CONF.2010/50%20(VOL.I)